REFORMASI AKUNTANSI SEKTOR PUBLIK: MEWUJUDKAN PELAYANAN PUBLIK YANG LEBIH BAIK MELALUI PELAPORAN KEUANGAN PEMERINTAHAN YANG AKUNTABEL
Abstract
Janji akan perbaikan kulitas layanan public di era reformasi tidak kunjung terpenuhi. Paper ini membahas tentang peran reformasi akuntansi sektor publik dalam upaya mewujudkan peningkatan pelayanan publik. Pelaporan keuangan sebagai output akuntansi yang saat ini di Indonesia telah melalui berbagai tahap reformasi, terakhir keberadaan Standar Akuntansi Pemerintahan dipercaya mampu member manfaat tidak hanya untuk meningkatkan pelayanan publik namun juga akan mampu berperan dalam memberantas korupsi. Dengan demikian terjadi percepatan pencapaian spirit reformasi akuntansi sektor publik yaitu menciptakan good governance government bagi pemerintah Indonesia.
Key words: akuntansi sektor publik, pelaporan sektor publik, pelayanan publik
PENDAHULUAN
Tujuan organisasi sektor publik berbeda dengan organisasi sektor swasta. Dari sudut pandang ilmu ekonomi, sektor publik dapat dipahami sebagai suatu entitas yang aktivitasnya berhubungan dengan usaha untuk menghasilkan barang dan pelayanan publik dalam rangka memenuhi kebutuhan dan hak publik (Ulum, 2004). Organisasi sektor publik yang sering diidentikkan dengan pemerintahan atau badan usaha yang mayoritas kepemilikannya berada di tangan pemerintah bertanggung jawab untuk melakukan pelayanan publik untuk memenuhi publik welfare di berbagai bidang kehidupan seperti pendidikan, kesehatan, perekonomian, keamanan, kebebasan beragama dan beberapa hal lainnya.
Di Indonesia, pelayanan publik dirasakan masih belum memadai. Reformasi pelayanan publik masih ketinggalan dibandingkan reformasi dibidang lainnya (Worldbank, 1993). Bahkan Rusli, 2004, menambahkan bahwa pelayanan publik di era
reformasi dinilai berjalan di tempat kalau tidak dikatakan setback . Sering muncul berbagai keluhan bahkan beberapa aksi demonstrasi mencerminkan rendahnya pelayanan publik seperti aksi buruh maupun aksi penolakan Free Port di Irian Jaya.
Pemerintah Indonesia telah berupaya meningkatkan pelayan publiknya, terlebih di era reformasi. Berbagai upaya dilakukan baik dari sisi hukum ketatanegaraan, politik, peraturan perundangan, perekonomian maupun manajemen pengelolaan keuangan Negara. Spirit berbagai perubahan tersebut adalah untuk membentuk a good government governance of Indonesia.
Tahun 2006 adalah momentum bagi bangsa Indonesia karena pada tahun inilah akan terbit laporan keuangan pemerintah yang disusun berdasarkan Standar Akuntansi Pemerintahan. Memang, pada bulan Juni 2005, telah ditetapkan PP 24 yang menyatakan bahwa Laporan Keuangan Pemerintah baik Pusat maupun Daerah harus disusun berdasarkan Standar Akuntansi Pemerintahan yang berlaku untuk Laporan Keuangan Tahun Anggaran 2005. Bagi masyarakat akuntansi, PP 24/2005 ini dianggap sebagai tonggak sejarah karena sektor pemerintahan belum mempunyai standar akuntansi sejak Indonesia merdeka.
Pertanyaan yang kemudian timbul adalah apa manfaat laporan keuangan yang susah payah disusun berdasarkan SAP? Apakah pelaporan keuangan tersebut mampu menunjukkan kinerja pemerintahan sebenarnya?Apakah pelaporan keuangan tersebut mampu mewujudkan keinginan masyarakat untuk kesejahteraan mereka, apakah mampu mewujudkan pelayanan publik yang lebih baik?
Paper ini bertujuan spesifik mengupas peran reformasi dalam akuntansi sektor publik untuk mewujudkan pelayanan publik yang lebih baik. Output akuntansi adalah
informasi keuangan dan non keuangan yang digunakan oleh seluruh stakeholder dalam pengambilan keputusan maupun pertanggungjawaban. Dengan demikian jelas bahwa informasi yang akurat dan akuntabel dapat digunakan pemerintah untuk memperbaiki pelayanan publiknya. Pelajaran dari Selandia Baru menyebutkan bahwa there is a link between the state sektor reforms and the performance of the New Zealand economy and the quality of life in its society ( Fallot in OECD Journal, 2001)
Oleh karena itu sistematika dalam paper ini akan diawali oleh perkembangan reformasi akuntansi sektor publik baik secara internasional maupun di Indonesia sendiri. Selanjutnya, dibahas detil tentang peran pelaporan yang akuntabel dengan pelayanan publik dan hubungan akuntabilitas dengan korupsi, kendala yang dihadapi dalam reformasi akuntansi sektor publik dan diakhiri dengan saran untuk mengurangi kendala dan hambatan yang terjadi.
REFORMASI AKUNTANSI SEKTOR PUBLIK
Reformasi Akuntansi Sektor Publik Internasional
Reformasi akuntansi sektor publik, yang dalam hal ini dimaksudkan adalah reformasi akuntansi pemerintahan di Indonesia disebabkan oleh pengaruh eksternal dan internal. Faktor eksternal diakibatkan oleh pengaruh globalisasi yang demikian kuat. Reformasi akuntansi sektor publik dalam dunia internasional terjadi di banyak negara. Buruknya kinerja pemerintahan di banyak negara pada masa lalu seperti semakin meningkatnya hutang negara, pemborosan, ketidakefisienan, buruknya pelayanan publik mendorong reformasi sektor publik, berbagai istilah pada tahun 1990-an mencerminkan
adanya perubahan di sektor publik seperti reenventing government, value for money, good governance dan new publik management.
Pada umumnya reformasi akuntansi sektor publik di negara-negara dunia, bermula dari fase akuntansi tradisional menuju akuntansi modern. Pada awalnya pembukuan akuntansi pemerintahan secara tradisional menganut basis akuntansi kas dengan pencatatan single entry. Reformasi menuju akuntansi modern merubah cash basis menjadi accrual basis. Accrual accounting dianggap mampu menyajikan informasi akuntansi lebih akurat dan informative (Simanjuntan, 2002). Berikut beberapa Negara yang menggunakan accrual accounting.
akuntansi sektor publik dapat dikelompokkan dalam dua model. Model Anglo-American dan Model Continental European. The anglo-american model is rooted in the English traditions and has its modern manifestation in Great Britain itself, the United States, New Zealand and among others. The Continental-European model appears have two variants: the “Latin” version is practiced in France, Italy and Spain, and perhaps elsewhere and the “German” version, for example Germany, Switzerland and perhaps the Nederlands. Model Continental percaya bahwa akuntabilitas eksekutif terhadap parlemen adalah cukup, sedangkan model Anglo-American menekankan akuntabilitas dilakukan baik eksekutif maupun parlemen kepada publik.
Sebelas paper yang menggambarkan perjalanan reformasi sebelas Negara pada konferesi Beijing tersebut selalu berbicara bahwa akuntabilitas pelaporan sebagai tujuan reformasi akuntansi sektor publik. Menurut Simanjuntak, Akuntabilitas, disamping partisipasi dan transparansi adalah ciri utama dari konsep good governance. Akuntansi pada hakekatnya adalah proses pencatatan secara sistematis atas transaksi keuangan yang bermuara pada pelaporan untuk dapat dimanfaatkan oleh para pemakai untuk berbagai kebutuhan. Partisipasi, transparansi dan akuntabilitas akan semakin membaik apabila didukung oleh suatu sistem akuntansi yang menghasilkan informasi tepat waktu dan tidak menyesatkan. Sebaliknya sistem akuntansi yang usang, tidak informative, tidak akurat dan menyesatkan akan menghancurkan sendi-sendi partisipasi masyarakat, transparansi dan akuntabilitas
Isu reformasi akuntansi dan penganggaran sektor publik di era 2000-an saat ini mengedepankan pada masalah kualitas pelaporan, yang diistilahkan dengan sustainability reporting. The Chartered Institute of Publik Finance and Accountancy (CIPFA), 2004
mendefinisikan sustainability reporting sebagai a publik account of an organisation’s sustainability performance achieved through a combination of: leadership; strategic partenering; stakeholder engagement; policy outcomes; and tha management of the organisation’s impacts on the local environment, social well being and economic prosperity.
Reformasi Akuntansi Sektor Publik di Indonesia
Krisis ekonomi Indonesia tahun 1997, diikuti oleh era reformasi tahun 1998, pelaksanaan otonomi daerah tahun 1999 sering disebut-sebut sebagai trigger dari reformasi keuangan dan akuntansi pemerintahan. Mahmudi dalam Bastian, 2006 menyebutkan bahwa perjalanan manajemen keuangan Negara/daerah di Indonesia dapat dibagi dalam tiga fase yaitu: 1) era sebelum otonomi daerah, 2) era transisi otonomi (reformasi tahap 1) dan 3) era pascatransisi (reformasi tahap 2). Perubahan dalam tiap fase ini jelas terlihat dalam perkembangan perundang-undangan keuangan Negara/daerah, nampak pada table berikut:
Lebih spesifik, Simanjuntak, menyebutkan beberapa factor penting yang menjadi pendorong tumbuh pesatnya akuntansi pemerintahan diIndonesia adalah:
1. Ditetapkannya tiga paket UU yang mengatur Keuangan Negara Pasal 32 (1) UU No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara mengamanatkan bahwa laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD berupa laporan keuangan yang disusun dan disajikan sesuai dengan standar akuntansi pemerintahan.
2. Ditetapkannya UU tentang pemerintahan daerah dan UU tentang perimbangan antara keuangan pemerintah pusat dan daerah. Pasal 184 ayat (1) UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah menyebutkan bahwa laporan keuangan disusun dan disajikan sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan yang ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.
3. Profesi akuntansi. Ikatan Akuntan Indonesia (IAI) telah lama menginginkan adanya standar akuntansi di sektor publik sebagai hal yang paralel dengan telah adanya lebih dahulu standar akuntansi di sektor komersil.
4. Birokrasi. Pemerintahan merupakan penyusun dan sekaligus pemakai yang sangat berkepentingan akan adanya suatu akuntansi pemerintahan yang handal. Dengan diundangkannya tiga paket keuangan negara maupun undang-undang yang terkait dengan pemerintahan daerah mendorong instansi pemerintah baik pusat dan daerah untuk secara serius menyiapkan sumber daya dalam pengembangan dan penyusunan laporan keuangan pemerintah..
5. Masyarakat (LSM dan wakil rakyat). Masyarakat melalui LSM dan wakil rakyat di DPR, DPD, dan DPRD juga menaruh perhatian terhadap praktik good governance pada pemerintahan di Indonesia.
6. Sektor Swasta. Perhatian dari sektor swasta mungkin tidak terlalu signifikan karena akuntansi pemerintahan tidak terlalu berdampak secara langsung atas kegiatan dari sektor swasta. Namun, penggunaan teknologi informasi dan pengembangan sistem informasi berbasis akuntansi akan mendorong sebagian pelaku bisnis di sektor swasta untuk ikut menekuninya.
7. Akademisi. Akademisi terutama di sektor akuntansi menaruh perhatian yang cukup besar atas perkembangan pengetahuan di bidang akuntansi pemerintahan. Perhatian ini sangat erat kaitannya dengan penyiapan SDM yang menguasai kemampuan di bidang akuntansi pemerintahan untuk memenuhi kebutuhan tenaga operasional dan manajer akuntansi di pemerintahan..
8. Dunia Internasional (lender dan investor). World Bank, ADB, dan JBIC, merupakan lembaga internasional (lender), yang ikut berkepentingan untuk berkembangnya akuntansi sektor publik yang baik di Indonesia. Perkembangan akuntansi tadi diharapkan dapat meningkatkan transparansi dan akuntanbilitas dari proyek pembangunan yang didanai oleh lembaga tersebut.
9. Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). UU No. 17 tahun 2003 dan UU No. 15 tahun 2004 menyebutkan bahwa Pertanggungjawaban pelaksanaan APBN dan APBD diperiksa oleh BPK. Untuk dapat memberikan opininya, BPK memerlukan suatu standar akuntansi pemerintahan yang diterima secara umum.
10. Aparat Pengawasan Intern Pemerintah. APIP yang meliputi Bawasda, Irjen, dan BPKP merupakan auditor intern pemerintah yang berperan untuk membantu pimpinan untuk terwujudnya sistem pengendalian intern yang baik sehingga dapat mendorong peningkatan kinerja instansi pemerintah sekaligus mencegah praktik-praktik KKN. Akuntansi pemerintahan sangat erat kaitan dan dampaknya terhadap sistem pengendalian intern sehingga auditor intern mau tidak mau harus memiliki
kemampuan di bidang akuntansi pemerintahan sehingga dapat berperan untuk mendorong penerapan akutansi pemerintahan yang sedang dikembangkan.
Setelah paket perundangan keuangan negara yaitu UU No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan UU No. 1 tahun 2004 diundangkan, langkah panjang reformasi masih terus bergulir untuk tahap implementasi. PP 24 tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan yang mewajibkan Laporan Keuangan Tahun Anggaran 2005 disusun berdasarkan Standar Akuntansi Pemerintahan tidak dengan mudah dapat diterapkan.
TUJUAN PELAPORAN KEUANGAN PEMERINTAHAN
Pelaporan keuangan pemerintahan adalah mutlak, sesuai dengan karakteristiknya sebagai organisasi sektor publik, yang banyak menggunakan dana publik maka pertanggungjawaban publik, melaporkan kembali dana yang diterima dari publik adalah sangat penting. Hal ini penting untuk menjaga kepercayaan publik.
Mardiasmo, 2002 menyebutkan bahwa secara garis besar, tujuan umum penyajian laporan keuangan oleh pemerintah daerah adalah:
1. Untuk memberikan informasi yang digunakan dalam pembuatan keputusan ekonomi, sosial, dan politik serta sebagai bukti pertanggungjawaban (accountability) dan pengelolaan (stewardship);
2. Untuk memberikan informasi yang digunakan untuk mengevaluasi kinerja manajerial dan organisasional.
Secara khusus, tujuan penyajian laporan keuangan oleh pemerintah daerah adalah:
1. Memberikan informasi keuangan untuk menentukan dan memprediksi aliran kas, saldo neraca, dan kebutuhan sumber daya finansial jangka pendek unit pemerintah;
2. Memberikan informasi keuangan untuk menentukan dan memprediksi kondisi ekonomi suatu unit pemerintahan dan perubahan-perubahan yang terjadi di dalamnya;
3. Memberikan informasi keuangan untuk memonitor kinerja, kesesuaiannya dengan peraturan perundang-undangan, kontrak yang telah disepakati, dan ketentuan lain yang disyaratkan;
4. Memberikan informasi untuk perencanaan dan penganggaran, serta untuk memprediksi pengaruh pemilikan dan pembelanjaan sumber daya ekonomi terhadap pencapaian tujuan operasional;
5. Memberikan informasi untuk mengevaluasi kinerja manajerial dan organisasional:
a. untuk menentukan biaya program, fungsi, dan aktivitas sehingga memudahkan analisis dan melakukan perbandingan dengan kriteria yang telah ditetapkan, membandingkan dengan kinerja periode-periode sebelumnya, dan dengan kinerja unit pemerintah lain;
b. untuk mengevaluasi tingkat ekonomi dan efisiensi operasi, program, aktivitas, dan fungsi tertentu di unit pemerintah;
c. untuk mengevaluasi hasil suatu program, aktivitas, dan fungsi serta efektivitas terhadap pencapaian tujuan dan target;
d. untuk mengevaluasi tingkat pemerataan (equity).
PELAPORAN KEUANGAN PEMERINTAH DAN PELAYANAN PUBLIK
Pemerintah memiliki kewajiban untuk mewujudkan pelayanan publik yang baik. Hal ini sesuai dengan pandangan bahwa yang berhak mengelola public goods adalah pemerintah.
Ketidakpuasan atas kinerja pemerintah, pelayanan yang berbelit-belit, memakan waktu, mahal seringkali muncul di tengah masyarakat. Era reformasi membawa harapan akan pelayanan publik yang lebih baik. Spirit otonomi daerahpun sebenarnya bertujuan untuk lebih mendekatkan diri pada masyarakat untuk lebih mengetahui lebih dekat kebutuhan mereka sehingga pelayanan kepada masyarakat menjadi lebih optimal. Pada dasarnya pelayanan publik di era reformasi diharapkan lebih baik dan efisien karena besarnya kewenangan yang diberikan kepada pemerintah kota/kabupaten untuk menyelenggarakan pemerintahan di daerah, dan dianggap lebih memahami persoalan dan budaya masyarakat setempat
Namun demikian, sampai saat inipun harapan tersebut belum juga terwujud. Beberapa penyebab sering disebut-sebut seperti rendahnya remunerasi pegawai negeri, budaya feodal dan paternal yang masih mengakar kuat.
Paper ini tidak membahas penyebab rendahnya kualitas pelayanan publik dari sisi kualitas sumberdaya manusia maupun kultur. Paper ini berfokus untuk menelaah peran pelaporan keuangan pemerintah dalam meningkatkan pelayanan publik. Seperti pendapat Simanjuntak, menyatakan bahwa perkembangan akuntansi pemerintahan di Indonesia sangat lamban untuk merespon tuntutan perkembangan jaman. Akuntansi pemerintahan di Indonesia juga belum berperan sebagai alat untuk meningkatkan kinerja birokrasi dalam memberikan pelayanan publik kepada masyarakat. Pada periode lama, pelaporan
keuangan dan akuntansi pemerintahan sering tidak akurat, terlambat dan tidak informatif sehingga tidak dapat diandalkan dalam pengambilan keputusan.
Bagaimana reformasi akuntansi di Indonesia, mampukah berperan mewujudkan pelayanan publik yang lebih baik? Tujuan reformasi akuntansi di Indonesia saat ini adalah untuk menghasilkan laporan keuangan pemerintah yang akuntabel sehingga stakeholder dapat menilai kinerja pemerintah daerah sesungguhnya. PP 24 tahun 2005 menegaskan bahwa set laporan keuangan pemerintah daerah terdiri dari Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas dan Catatan atas Laporan Keuangan. Paket laporan keuangan pemerintahan tersebut harus disusun berdasarkan sistem akuntansi yang mengacu pada Standar Akuntansi Pemerintahan. Dengan mengacu pada Standar Akuntansi Pemerintahan maka diharapkan laporan keuangan pemerintahan akan dapat diperbandingkan, sehingga sangat berguna untuk penilaian kinerja pemerintah daerah. ADB, 2005, lebih lanjut mengatakan bahwa standar sangat penting dalam penyusunan laporan keuangan karena standar merupakan a common framework to enable review, analysis and interpretation of financial information across entities, countries and regions, transparent, timely, reliable financial information instills investor confidence.
Saat ini penerapan PP 24 tahun 2005, SAP dengan cash toward accrual, pemberlakuan accrual accounting baru dilakukan tahun 2008. Masa-masa sekarang adalah masa transisi, yang masih membutuhkan waktu cukup panjang untuk menghasilkan laporan keuangan yang akuntabel. Berbagai kendala timbul di lapangan misalnya kesiapan sumberdaya manusia yang masih minim memahami akuntansi pemerintahan. Kendala melakukan penilaian asset pemerintah dalam menentukan neraca
awal karena tidak tertatanya administrasi asset yang baik maupun konflik pemekaran daerah yang menimbulkan masalah dalam pengakuan asset pemerintah daerah.
PELAPORAN KEUANGAN PEMERINTAH, AKUNTABILITAS DAN KORUPSI
Pelaporan keuangan pemerintah terlebih dalam era otonomi daerah memiliki peran sangat besar. Semakin besarnya kewenangan pemerintah daerah tentulah disertai dengan semakin meningkatnya alokasi sumberdana pada pemerintah daerah. Pada akhirnya hal tersebut menuntut pertanggungjawaban dan akuntabilitas keuangan yang lebih besar.
Salah satu alat untuk memfasilitasi terciptanya transparansi dan akuntabilitas publik adalah melalui penyajian Laporan Keuangan Pemerintah Daerah yang komprehensif. Dalam era otonomi daerah, menurut Kepmendagri 29 tahun 2002,, pemerintah daerah diharapkan dapat menyajikan laporan keuangan yang terdiri atas Laporan Perhitungan APBD (Laporan Realisasi Anggaran), Nota Perhitungan APBD, Laporan Aliran Kas, dan Neraca. Laporan Keuangan tersebut mengalami perubahan dengan berlakunya PP 24 yahun 2005, yang menyatakan bahwa Laporan Keuangan Pemerintah terdiri dari Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas dan Catatan atas Laporan Keuangan.
Laporan keuangan tersebut merupakan komponen penting untuk menciptakan akuntabilitas sektor publik dan merupakan salah satu alat ukur kinerja finansial pemerintah daerah. Bagi pihak eksternal, Laporan Keuangan Pemerintah Daerah yang berisi informasi keuangan daerah akan digunakan sebagai dasar pertimbangan untuk
pengambilan keputusan ekonomi, sosial, dan politik. Sedangkan bagi pihak intern pemerintah daerah, laporan keuangan tersebut dapat digunakan sebagai alat untuk penilaian kinerja.
Pelaporan keuangan pemerintahan saat ini berhubungan erat dengan akuntabilitas dan korupsi. Menurut Mahmudi, 2006, Reformasi akuntansi keuangan dan majemen keuangan daerah sangat penting dilakukan dalam rangka memenuhi tuntutan dilakukannya transparansi dan akuntabilitas publik pemerintah daerah atas pengelolaan uang publik.
Sejalan dengan pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal, tantangan yang dihadapi akuntansi sektor publik adalah menyediakan informasi yang dapat digunakan untuk memonitor akuntabilitas pemerintah daerah yang meliputi akuntabilitas finansial (financial accountability), akuntabilitas manajerial (managerial accountability), akuntabilitas hukum (legal accountability), akuntabilitas politik (political accountability), dan akuntabilitas kebijakan (policy accountability). Akuntansi sektor publik memiliki peran utama untuk menyiapkan laporan keuangan sebagai salah satu bentuk pelaksanaan akuntabilitas publik.
Dalam hubungan antara akuntabilitas dan korupsi, Klitgaard et al dalam Halim, 2004, secara sangat jelas menguraikan bahwa korupsi berbanding terbail dengan akuntabilitas. Semakin akuntabel suatu pelaporan keuangan maka tingat korupsi akan mengalami penurunan. Seperti terlihat pada persamaan berikut:
K = M + D - A
K = korupsi
M = monopoli
A = akuntabilitas
Akuntabilitas sangat terkait dengan pelaporan. Content pelaporan, keakurasian angka-angka yang tertera di laporan keuangan dan dihasilkan oleh sistem akuntansi yang memadai dengan pengendalian yang baik akan sangat menentukan akuntabilitas pelaporan itu sendiri. Angka-angka yang memang mencerminkan transaksi, setiap peristiwa ekonomi yang mengakibatkan perubahan terhadap suatu entitas. Angka-angka yang mencerminkan kinerja sesungguhnya, angka – angka yang menggambarkan peristiwa sesungguhnya. Dengan demikian laporan keuangan menjadi transparan, relevan, reliabel dan tepat waktu sangat didambakan, yang sangat berguna untuk pemberantasan korupsi.
KESIMPULAN
Masa transisi dalam penerapan PP 24 tahun 2005 saat ini harus mendapat pendampingan secara serius, baik dari pemerintah, legislatif, KSAP, akademisi maupun masyarakat sendiri.
Suksesnya reformasi akuntansi sektor publik guna menghasilkan pelaporan keuangan pemerintah yang akuntabel akan memberi banyak manfaat terutama kaitannya untuk mewujudkan pelayanan publik maupun untuk pemberantasan korupsi.
Belajar dari pemerintah New Zealand, suksesnya reformasi akuntansi sektor publik mengakibatkan membaiknya perekonomian negara sehingga meningkatkan kesejahteraan dan kualitas hidup masyrakatnya.
Key words: akuntansi sektor publik, pelaporan sektor publik, pelayanan publik
PENDAHULUAN
Tujuan organisasi sektor publik berbeda dengan organisasi sektor swasta. Dari sudut pandang ilmu ekonomi, sektor publik dapat dipahami sebagai suatu entitas yang aktivitasnya berhubungan dengan usaha untuk menghasilkan barang dan pelayanan publik dalam rangka memenuhi kebutuhan dan hak publik (Ulum, 2004). Organisasi sektor publik yang sering diidentikkan dengan pemerintahan atau badan usaha yang mayoritas kepemilikannya berada di tangan pemerintah bertanggung jawab untuk melakukan pelayanan publik untuk memenuhi publik welfare di berbagai bidang kehidupan seperti pendidikan, kesehatan, perekonomian, keamanan, kebebasan beragama dan beberapa hal lainnya.
Di Indonesia, pelayanan publik dirasakan masih belum memadai. Reformasi pelayanan publik masih ketinggalan dibandingkan reformasi dibidang lainnya (Worldbank, 1993). Bahkan Rusli, 2004, menambahkan bahwa pelayanan publik di era
reformasi dinilai berjalan di tempat kalau tidak dikatakan setback . Sering muncul berbagai keluhan bahkan beberapa aksi demonstrasi mencerminkan rendahnya pelayanan publik seperti aksi buruh maupun aksi penolakan Free Port di Irian Jaya.
Pemerintah Indonesia telah berupaya meningkatkan pelayan publiknya, terlebih di era reformasi. Berbagai upaya dilakukan baik dari sisi hukum ketatanegaraan, politik, peraturan perundangan, perekonomian maupun manajemen pengelolaan keuangan Negara. Spirit berbagai perubahan tersebut adalah untuk membentuk a good government governance of Indonesia.
Tahun 2006 adalah momentum bagi bangsa Indonesia karena pada tahun inilah akan terbit laporan keuangan pemerintah yang disusun berdasarkan Standar Akuntansi Pemerintahan. Memang, pada bulan Juni 2005, telah ditetapkan PP 24 yang menyatakan bahwa Laporan Keuangan Pemerintah baik Pusat maupun Daerah harus disusun berdasarkan Standar Akuntansi Pemerintahan yang berlaku untuk Laporan Keuangan Tahun Anggaran 2005. Bagi masyarakat akuntansi, PP 24/2005 ini dianggap sebagai tonggak sejarah karena sektor pemerintahan belum mempunyai standar akuntansi sejak Indonesia merdeka.
Pertanyaan yang kemudian timbul adalah apa manfaat laporan keuangan yang susah payah disusun berdasarkan SAP? Apakah pelaporan keuangan tersebut mampu menunjukkan kinerja pemerintahan sebenarnya?Apakah pelaporan keuangan tersebut mampu mewujudkan keinginan masyarakat untuk kesejahteraan mereka, apakah mampu mewujudkan pelayanan publik yang lebih baik?
Paper ini bertujuan spesifik mengupas peran reformasi dalam akuntansi sektor publik untuk mewujudkan pelayanan publik yang lebih baik. Output akuntansi adalah
informasi keuangan dan non keuangan yang digunakan oleh seluruh stakeholder dalam pengambilan keputusan maupun pertanggungjawaban. Dengan demikian jelas bahwa informasi yang akurat dan akuntabel dapat digunakan pemerintah untuk memperbaiki pelayanan publiknya. Pelajaran dari Selandia Baru menyebutkan bahwa there is a link between the state sektor reforms and the performance of the New Zealand economy and the quality of life in its society ( Fallot in OECD Journal, 2001)
Oleh karena itu sistematika dalam paper ini akan diawali oleh perkembangan reformasi akuntansi sektor publik baik secara internasional maupun di Indonesia sendiri. Selanjutnya, dibahas detil tentang peran pelaporan yang akuntabel dengan pelayanan publik dan hubungan akuntabilitas dengan korupsi, kendala yang dihadapi dalam reformasi akuntansi sektor publik dan diakhiri dengan saran untuk mengurangi kendala dan hambatan yang terjadi.
REFORMASI AKUNTANSI SEKTOR PUBLIK
Reformasi Akuntansi Sektor Publik Internasional
Reformasi akuntansi sektor publik, yang dalam hal ini dimaksudkan adalah reformasi akuntansi pemerintahan di Indonesia disebabkan oleh pengaruh eksternal dan internal. Faktor eksternal diakibatkan oleh pengaruh globalisasi yang demikian kuat. Reformasi akuntansi sektor publik dalam dunia internasional terjadi di banyak negara. Buruknya kinerja pemerintahan di banyak negara pada masa lalu seperti semakin meningkatnya hutang negara, pemborosan, ketidakefisienan, buruknya pelayanan publik mendorong reformasi sektor publik, berbagai istilah pada tahun 1990-an mencerminkan
adanya perubahan di sektor publik seperti reenventing government, value for money, good governance dan new publik management.
Pada umumnya reformasi akuntansi sektor publik di negara-negara dunia, bermula dari fase akuntansi tradisional menuju akuntansi modern. Pada awalnya pembukuan akuntansi pemerintahan secara tradisional menganut basis akuntansi kas dengan pencatatan single entry. Reformasi menuju akuntansi modern merubah cash basis menjadi accrual basis. Accrual accounting dianggap mampu menyajikan informasi akuntansi lebih akurat dan informative (Simanjuntan, 2002). Berikut beberapa Negara yang menggunakan accrual accounting.
akuntansi sektor publik dapat dikelompokkan dalam dua model. Model Anglo-American dan Model Continental European. The anglo-american model is rooted in the English traditions and has its modern manifestation in Great Britain itself, the United States, New Zealand and among others. The Continental-European model appears have two variants: the “Latin” version is practiced in France, Italy and Spain, and perhaps elsewhere and the “German” version, for example Germany, Switzerland and perhaps the Nederlands. Model Continental percaya bahwa akuntabilitas eksekutif terhadap parlemen adalah cukup, sedangkan model Anglo-American menekankan akuntabilitas dilakukan baik eksekutif maupun parlemen kepada publik.
Sebelas paper yang menggambarkan perjalanan reformasi sebelas Negara pada konferesi Beijing tersebut selalu berbicara bahwa akuntabilitas pelaporan sebagai tujuan reformasi akuntansi sektor publik. Menurut Simanjuntak, Akuntabilitas, disamping partisipasi dan transparansi adalah ciri utama dari konsep good governance. Akuntansi pada hakekatnya adalah proses pencatatan secara sistematis atas transaksi keuangan yang bermuara pada pelaporan untuk dapat dimanfaatkan oleh para pemakai untuk berbagai kebutuhan. Partisipasi, transparansi dan akuntabilitas akan semakin membaik apabila didukung oleh suatu sistem akuntansi yang menghasilkan informasi tepat waktu dan tidak menyesatkan. Sebaliknya sistem akuntansi yang usang, tidak informative, tidak akurat dan menyesatkan akan menghancurkan sendi-sendi partisipasi masyarakat, transparansi dan akuntabilitas
Isu reformasi akuntansi dan penganggaran sektor publik di era 2000-an saat ini mengedepankan pada masalah kualitas pelaporan, yang diistilahkan dengan sustainability reporting. The Chartered Institute of Publik Finance and Accountancy (CIPFA), 2004
mendefinisikan sustainability reporting sebagai a publik account of an organisation’s sustainability performance achieved through a combination of: leadership; strategic partenering; stakeholder engagement; policy outcomes; and tha management of the organisation’s impacts on the local environment, social well being and economic prosperity.
Reformasi Akuntansi Sektor Publik di Indonesia
Krisis ekonomi Indonesia tahun 1997, diikuti oleh era reformasi tahun 1998, pelaksanaan otonomi daerah tahun 1999 sering disebut-sebut sebagai trigger dari reformasi keuangan dan akuntansi pemerintahan. Mahmudi dalam Bastian, 2006 menyebutkan bahwa perjalanan manajemen keuangan Negara/daerah di Indonesia dapat dibagi dalam tiga fase yaitu: 1) era sebelum otonomi daerah, 2) era transisi otonomi (reformasi tahap 1) dan 3) era pascatransisi (reformasi tahap 2). Perubahan dalam tiap fase ini jelas terlihat dalam perkembangan perundang-undangan keuangan Negara/daerah, nampak pada table berikut:
Lebih spesifik, Simanjuntak, menyebutkan beberapa factor penting yang menjadi pendorong tumbuh pesatnya akuntansi pemerintahan diIndonesia adalah:
1. Ditetapkannya tiga paket UU yang mengatur Keuangan Negara Pasal 32 (1) UU No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara mengamanatkan bahwa laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD berupa laporan keuangan yang disusun dan disajikan sesuai dengan standar akuntansi pemerintahan.
2. Ditetapkannya UU tentang pemerintahan daerah dan UU tentang perimbangan antara keuangan pemerintah pusat dan daerah. Pasal 184 ayat (1) UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah menyebutkan bahwa laporan keuangan disusun dan disajikan sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan yang ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.
3. Profesi akuntansi. Ikatan Akuntan Indonesia (IAI) telah lama menginginkan adanya standar akuntansi di sektor publik sebagai hal yang paralel dengan telah adanya lebih dahulu standar akuntansi di sektor komersil.
4. Birokrasi. Pemerintahan merupakan penyusun dan sekaligus pemakai yang sangat berkepentingan akan adanya suatu akuntansi pemerintahan yang handal. Dengan diundangkannya tiga paket keuangan negara maupun undang-undang yang terkait dengan pemerintahan daerah mendorong instansi pemerintah baik pusat dan daerah untuk secara serius menyiapkan sumber daya dalam pengembangan dan penyusunan laporan keuangan pemerintah..
5. Masyarakat (LSM dan wakil rakyat). Masyarakat melalui LSM dan wakil rakyat di DPR, DPD, dan DPRD juga menaruh perhatian terhadap praktik good governance pada pemerintahan di Indonesia.
6. Sektor Swasta. Perhatian dari sektor swasta mungkin tidak terlalu signifikan karena akuntansi pemerintahan tidak terlalu berdampak secara langsung atas kegiatan dari sektor swasta. Namun, penggunaan teknologi informasi dan pengembangan sistem informasi berbasis akuntansi akan mendorong sebagian pelaku bisnis di sektor swasta untuk ikut menekuninya.
7. Akademisi. Akademisi terutama di sektor akuntansi menaruh perhatian yang cukup besar atas perkembangan pengetahuan di bidang akuntansi pemerintahan. Perhatian ini sangat erat kaitannya dengan penyiapan SDM yang menguasai kemampuan di bidang akuntansi pemerintahan untuk memenuhi kebutuhan tenaga operasional dan manajer akuntansi di pemerintahan..
8. Dunia Internasional (lender dan investor). World Bank, ADB, dan JBIC, merupakan lembaga internasional (lender), yang ikut berkepentingan untuk berkembangnya akuntansi sektor publik yang baik di Indonesia. Perkembangan akuntansi tadi diharapkan dapat meningkatkan transparansi dan akuntanbilitas dari proyek pembangunan yang didanai oleh lembaga tersebut.
9. Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). UU No. 17 tahun 2003 dan UU No. 15 tahun 2004 menyebutkan bahwa Pertanggungjawaban pelaksanaan APBN dan APBD diperiksa oleh BPK. Untuk dapat memberikan opininya, BPK memerlukan suatu standar akuntansi pemerintahan yang diterima secara umum.
10. Aparat Pengawasan Intern Pemerintah. APIP yang meliputi Bawasda, Irjen, dan BPKP merupakan auditor intern pemerintah yang berperan untuk membantu pimpinan untuk terwujudnya sistem pengendalian intern yang baik sehingga dapat mendorong peningkatan kinerja instansi pemerintah sekaligus mencegah praktik-praktik KKN. Akuntansi pemerintahan sangat erat kaitan dan dampaknya terhadap sistem pengendalian intern sehingga auditor intern mau tidak mau harus memiliki
kemampuan di bidang akuntansi pemerintahan sehingga dapat berperan untuk mendorong penerapan akutansi pemerintahan yang sedang dikembangkan.
Setelah paket perundangan keuangan negara yaitu UU No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan UU No. 1 tahun 2004 diundangkan, langkah panjang reformasi masih terus bergulir untuk tahap implementasi. PP 24 tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan yang mewajibkan Laporan Keuangan Tahun Anggaran 2005 disusun berdasarkan Standar Akuntansi Pemerintahan tidak dengan mudah dapat diterapkan.
TUJUAN PELAPORAN KEUANGAN PEMERINTAHAN
Pelaporan keuangan pemerintahan adalah mutlak, sesuai dengan karakteristiknya sebagai organisasi sektor publik, yang banyak menggunakan dana publik maka pertanggungjawaban publik, melaporkan kembali dana yang diterima dari publik adalah sangat penting. Hal ini penting untuk menjaga kepercayaan publik.
Mardiasmo, 2002 menyebutkan bahwa secara garis besar, tujuan umum penyajian laporan keuangan oleh pemerintah daerah adalah:
1. Untuk memberikan informasi yang digunakan dalam pembuatan keputusan ekonomi, sosial, dan politik serta sebagai bukti pertanggungjawaban (accountability) dan pengelolaan (stewardship);
2. Untuk memberikan informasi yang digunakan untuk mengevaluasi kinerja manajerial dan organisasional.
Secara khusus, tujuan penyajian laporan keuangan oleh pemerintah daerah adalah:
1. Memberikan informasi keuangan untuk menentukan dan memprediksi aliran kas, saldo neraca, dan kebutuhan sumber daya finansial jangka pendek unit pemerintah;
2. Memberikan informasi keuangan untuk menentukan dan memprediksi kondisi ekonomi suatu unit pemerintahan dan perubahan-perubahan yang terjadi di dalamnya;
3. Memberikan informasi keuangan untuk memonitor kinerja, kesesuaiannya dengan peraturan perundang-undangan, kontrak yang telah disepakati, dan ketentuan lain yang disyaratkan;
4. Memberikan informasi untuk perencanaan dan penganggaran, serta untuk memprediksi pengaruh pemilikan dan pembelanjaan sumber daya ekonomi terhadap pencapaian tujuan operasional;
5. Memberikan informasi untuk mengevaluasi kinerja manajerial dan organisasional:
a. untuk menentukan biaya program, fungsi, dan aktivitas sehingga memudahkan analisis dan melakukan perbandingan dengan kriteria yang telah ditetapkan, membandingkan dengan kinerja periode-periode sebelumnya, dan dengan kinerja unit pemerintah lain;
b. untuk mengevaluasi tingkat ekonomi dan efisiensi operasi, program, aktivitas, dan fungsi tertentu di unit pemerintah;
c. untuk mengevaluasi hasil suatu program, aktivitas, dan fungsi serta efektivitas terhadap pencapaian tujuan dan target;
d. untuk mengevaluasi tingkat pemerataan (equity).
PELAPORAN KEUANGAN PEMERINTAH DAN PELAYANAN PUBLIK
Pemerintah memiliki kewajiban untuk mewujudkan pelayanan publik yang baik. Hal ini sesuai dengan pandangan bahwa yang berhak mengelola public goods adalah pemerintah.
Ketidakpuasan atas kinerja pemerintah, pelayanan yang berbelit-belit, memakan waktu, mahal seringkali muncul di tengah masyarakat. Era reformasi membawa harapan akan pelayanan publik yang lebih baik. Spirit otonomi daerahpun sebenarnya bertujuan untuk lebih mendekatkan diri pada masyarakat untuk lebih mengetahui lebih dekat kebutuhan mereka sehingga pelayanan kepada masyarakat menjadi lebih optimal. Pada dasarnya pelayanan publik di era reformasi diharapkan lebih baik dan efisien karena besarnya kewenangan yang diberikan kepada pemerintah kota/kabupaten untuk menyelenggarakan pemerintahan di daerah, dan dianggap lebih memahami persoalan dan budaya masyarakat setempat
Namun demikian, sampai saat inipun harapan tersebut belum juga terwujud. Beberapa penyebab sering disebut-sebut seperti rendahnya remunerasi pegawai negeri, budaya feodal dan paternal yang masih mengakar kuat.
Paper ini tidak membahas penyebab rendahnya kualitas pelayanan publik dari sisi kualitas sumberdaya manusia maupun kultur. Paper ini berfokus untuk menelaah peran pelaporan keuangan pemerintah dalam meningkatkan pelayanan publik. Seperti pendapat Simanjuntak, menyatakan bahwa perkembangan akuntansi pemerintahan di Indonesia sangat lamban untuk merespon tuntutan perkembangan jaman. Akuntansi pemerintahan di Indonesia juga belum berperan sebagai alat untuk meningkatkan kinerja birokrasi dalam memberikan pelayanan publik kepada masyarakat. Pada periode lama, pelaporan
keuangan dan akuntansi pemerintahan sering tidak akurat, terlambat dan tidak informatif sehingga tidak dapat diandalkan dalam pengambilan keputusan.
Bagaimana reformasi akuntansi di Indonesia, mampukah berperan mewujudkan pelayanan publik yang lebih baik? Tujuan reformasi akuntansi di Indonesia saat ini adalah untuk menghasilkan laporan keuangan pemerintah yang akuntabel sehingga stakeholder dapat menilai kinerja pemerintah daerah sesungguhnya. PP 24 tahun 2005 menegaskan bahwa set laporan keuangan pemerintah daerah terdiri dari Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas dan Catatan atas Laporan Keuangan. Paket laporan keuangan pemerintahan tersebut harus disusun berdasarkan sistem akuntansi yang mengacu pada Standar Akuntansi Pemerintahan. Dengan mengacu pada Standar Akuntansi Pemerintahan maka diharapkan laporan keuangan pemerintahan akan dapat diperbandingkan, sehingga sangat berguna untuk penilaian kinerja pemerintah daerah. ADB, 2005, lebih lanjut mengatakan bahwa standar sangat penting dalam penyusunan laporan keuangan karena standar merupakan a common framework to enable review, analysis and interpretation of financial information across entities, countries and regions, transparent, timely, reliable financial information instills investor confidence.
Saat ini penerapan PP 24 tahun 2005, SAP dengan cash toward accrual, pemberlakuan accrual accounting baru dilakukan tahun 2008. Masa-masa sekarang adalah masa transisi, yang masih membutuhkan waktu cukup panjang untuk menghasilkan laporan keuangan yang akuntabel. Berbagai kendala timbul di lapangan misalnya kesiapan sumberdaya manusia yang masih minim memahami akuntansi pemerintahan. Kendala melakukan penilaian asset pemerintah dalam menentukan neraca
awal karena tidak tertatanya administrasi asset yang baik maupun konflik pemekaran daerah yang menimbulkan masalah dalam pengakuan asset pemerintah daerah.
PELAPORAN KEUANGAN PEMERINTAH, AKUNTABILITAS DAN KORUPSI
Pelaporan keuangan pemerintah terlebih dalam era otonomi daerah memiliki peran sangat besar. Semakin besarnya kewenangan pemerintah daerah tentulah disertai dengan semakin meningkatnya alokasi sumberdana pada pemerintah daerah. Pada akhirnya hal tersebut menuntut pertanggungjawaban dan akuntabilitas keuangan yang lebih besar.
Salah satu alat untuk memfasilitasi terciptanya transparansi dan akuntabilitas publik adalah melalui penyajian Laporan Keuangan Pemerintah Daerah yang komprehensif. Dalam era otonomi daerah, menurut Kepmendagri 29 tahun 2002,, pemerintah daerah diharapkan dapat menyajikan laporan keuangan yang terdiri atas Laporan Perhitungan APBD (Laporan Realisasi Anggaran), Nota Perhitungan APBD, Laporan Aliran Kas, dan Neraca. Laporan Keuangan tersebut mengalami perubahan dengan berlakunya PP 24 yahun 2005, yang menyatakan bahwa Laporan Keuangan Pemerintah terdiri dari Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas dan Catatan atas Laporan Keuangan.
Laporan keuangan tersebut merupakan komponen penting untuk menciptakan akuntabilitas sektor publik dan merupakan salah satu alat ukur kinerja finansial pemerintah daerah. Bagi pihak eksternal, Laporan Keuangan Pemerintah Daerah yang berisi informasi keuangan daerah akan digunakan sebagai dasar pertimbangan untuk
pengambilan keputusan ekonomi, sosial, dan politik. Sedangkan bagi pihak intern pemerintah daerah, laporan keuangan tersebut dapat digunakan sebagai alat untuk penilaian kinerja.
Pelaporan keuangan pemerintahan saat ini berhubungan erat dengan akuntabilitas dan korupsi. Menurut Mahmudi, 2006, Reformasi akuntansi keuangan dan majemen keuangan daerah sangat penting dilakukan dalam rangka memenuhi tuntutan dilakukannya transparansi dan akuntabilitas publik pemerintah daerah atas pengelolaan uang publik.
Sejalan dengan pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal, tantangan yang dihadapi akuntansi sektor publik adalah menyediakan informasi yang dapat digunakan untuk memonitor akuntabilitas pemerintah daerah yang meliputi akuntabilitas finansial (financial accountability), akuntabilitas manajerial (managerial accountability), akuntabilitas hukum (legal accountability), akuntabilitas politik (political accountability), dan akuntabilitas kebijakan (policy accountability). Akuntansi sektor publik memiliki peran utama untuk menyiapkan laporan keuangan sebagai salah satu bentuk pelaksanaan akuntabilitas publik.
Dalam hubungan antara akuntabilitas dan korupsi, Klitgaard et al dalam Halim, 2004, secara sangat jelas menguraikan bahwa korupsi berbanding terbail dengan akuntabilitas. Semakin akuntabel suatu pelaporan keuangan maka tingat korupsi akan mengalami penurunan. Seperti terlihat pada persamaan berikut:
K = M + D - A
K = korupsi
M = monopoli
A = akuntabilitas
Akuntabilitas sangat terkait dengan pelaporan. Content pelaporan, keakurasian angka-angka yang tertera di laporan keuangan dan dihasilkan oleh sistem akuntansi yang memadai dengan pengendalian yang baik akan sangat menentukan akuntabilitas pelaporan itu sendiri. Angka-angka yang memang mencerminkan transaksi, setiap peristiwa ekonomi yang mengakibatkan perubahan terhadap suatu entitas. Angka-angka yang mencerminkan kinerja sesungguhnya, angka – angka yang menggambarkan peristiwa sesungguhnya. Dengan demikian laporan keuangan menjadi transparan, relevan, reliabel dan tepat waktu sangat didambakan, yang sangat berguna untuk pemberantasan korupsi.
KESIMPULAN
Masa transisi dalam penerapan PP 24 tahun 2005 saat ini harus mendapat pendampingan secara serius, baik dari pemerintah, legislatif, KSAP, akademisi maupun masyarakat sendiri.
Suksesnya reformasi akuntansi sektor publik guna menghasilkan pelaporan keuangan pemerintah yang akuntabel akan memberi banyak manfaat terutama kaitannya untuk mewujudkan pelayanan publik maupun untuk pemberantasan korupsi.
Belajar dari pemerintah New Zealand, suksesnya reformasi akuntansi sektor publik mengakibatkan membaiknya perekonomian negara sehingga meningkatkan kesejahteraan dan kualitas hidup masyrakatnya.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar